刘振天

摘要：高等教育评价的实质是治理。改革开放以来，我国逐步建立了多主体、多形式相结合的高等教育评价制度和评价体系，在促进高等教育发展和提升高等教育治理能力中发挥了积极作用。同时，我国高等教育评价还存在着评价主体单一、评价标准单一、评价主体利益表达机制不畅以至利益冲突等问题。在新时代推进高等教育治理体系与治理能力现代化的要求下，完善高等教育评价体系、提升高等教育治理能力，要紧紧围绕推进高等教育内涵式发展、建设高等教育强国这一目标，完善相关政策、法规体系，促进管办评分离，明晰政府、高校和社会中介组织机构在高等教育治理与评价中的责权利，建立各主体间更加紧密和更加有效的合作对话机制，实现高等教育整体效益最大化。

关键词：高等教育；治理能力与治理体系现代化；评价制度；评价体系；管办评分离；利益主体

大众化和普及化时代的高等教育，早已摆脱了先前那种与世隔绝的封闭状态，昂首阔步走进了社会中心。今天，社会大众不仅日益广泛地接受着高等教育，而且日益深入地参与着高等教育管理和评价。我国高等教育已经迎来了一个评价的新时代，它的每一步发展和改变，都离不开评价的影响和作用。

一、高等教育评价的实质是治理

作为一种现象和活动，高等教育评价产生很早。可以说，评价是与高等教育同时出现的，二者如影随形。但评价作为一种制度或建制，则是现代以至当代高等教育发展和改革的产物。众所周知，美国拥有世界上最发达和最完善的高等教育体系。之所以如此，在很大程度上得益于发达和完备的评价体系及评价制度。20世纪初，美国高等教育开评价风气之先，研究探讨并实施高等教育质量评价，建立起许多官方或民间的高等教育评价组织。之后，这一制度和实践逐渐扩展到欧洲国家。高等教育评价真正获得快速发展，是在20世纪60年代末。这一时期，欧洲爆发了学生运动，促进了高等教育改革，使高等教育朝着平等化和民主化方向发展。其中，学生自治和社会“参与”（Participation）高等教育管理成为教育民主化改革的重头戏。而学生和社会参与高等教育管理的主要形式，就是评价。到了20世纪80年代，随着欧美国家高等教育大众化以至普及化过程的加速，高等教育质量问题一度成为政府和社会关注的焦点，欧美各国掀起了以质量评价、审核、认证、问责等各种形式的高等教育质量保障运动，促进了高等教育管理的多样化、民主化和社会化。

由于高等教育大众化导致的利益群体多样化，人们对接受高等教育的立场、目标、价值诉求等各不相同，如何体现并保障不同群体的受教育权力和利益，协调和平衡不同利益主体之间的利益关系，是现代高等教育管理面临的重要课题。在西方国家，受各种理念、制度、文化及历史传统等因素影响，总体上形成了以大学自治为核心、以政府宏观（间接）管理、问责和以社会监督评价为两翼的外部治理格局，也形成了以学校学术权力为核心、以行政权力和民主参与权力为两翼的内部治理结构。高等教育评价属于治理体系的重要组分，其本身也面临一个“如何进一步科学化和民主化”的问题，经历一个“从单一评价到多元评价”的发展演变过程。就教育评价而言，美国著名的教育管理专家泰勒在1933年正式提出了教育评价（Education Evaluation）概念，并提出以教育目标为核心的评价原理。美国教育评价学者古贝和林肯梳理了美国评价理论发展，将其归纳为四代评价理论。第一代评价理论是指从19世纪末到20世纪30年代之前，以泰勒为标志的教育测量理论；第二代评价理论出现在20世纪30年代至20世纪50年代，主要目的是运用测量工具描述和说明教育绩效；第三代评价理论，是在20世纪的50年代至70年代末，其特点是在描述绩效基础上对教育质量作出价值判断；第四代评价理论，是从20世纪80年代至今，强调教育评价的目的不在于测量和说明，而在于相互协商对话，共同致力于质量改进。

理论是实践的产物，思想反映现实。从四代评价理论发展演变的基本脉络和轨迹看，前三个阶段评价理论着重于强调教育管理，行政人员掌握着评价政策、标准和话语权，质量高低、效果好坏都由管理者作出判断，评价主体单一、管理主义色彩浓重。第四代评价理论则强调利益多元主体或者利益相关者在评价中的地位和作用，强调对话与协商，肯定了不同主体在教育活动中的主体需要和价值判断，认为教育评价只有通过不同主体价值认可与平等协商才能取得效果。显然，这是一种全新的评价理念，也是全新的治理理念，它将评价看作不同主体利益表达和利益诉求的机制，看成不同主体共同参与、监督并分享高等教育质量的平台。第四代评价理论之所以在这个时期出现，与我们前面提到的20世纪60年代末期欧洲各国掀起的学生民主化运动、新自由主义文化哲学思想、新公共管理理论以及20世纪80年代兴起的质量保障运动分不开。从测量描述到协商对话、从质量评价到质量保障、从单一管理到多元治理，正是现代高等教育质量评价、质量保障和质量治理的发展进步之所在。

二、高等教育评价的发展及其成效

与欧美国家不同，中国高等教育评价制度是学习欧美的产物，具体说来，是受20世纪80年代后期欧美兴起的高等教育质量保障运动影响的结果。在此之前，大多数人不知高等教育评价和质量保障体系为何物。就国内形势看，恰好这一时期高等教育出现了迅速发展和地方化的势头。以1983年为例，一年之内新建了百余所高校，几乎平均每三天新建一所。广东等地出现了中心城市办高校的“新大学运动”。因此，质量问题或者数量与质量矛盾骤然升级，对高等教育质量进行评价和管理也立即被提到日程上来。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）这一划时代意义的重要文件，全面总结了建国以来我国高等教育发展中的成就、经验和教训，对今后高等教育发展和改革作出了全局性战略性安排。《决定》指出，教育体制改革的目的，就是提高质量，多出人才、出好人才。当时，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校、主要是对高等学校统得过死，使高等学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。所以，改革行政化管理体制和管理方式，发挥高校和社会积极性主动性，便成为当时高等教育改革的主要任务。从中可以看出，1985年《决定》已经具有了从管理到治理转变的端倪，因为该《决定》强调分权、放权、自主权，强调改变条块分割和政府过于集中统一管理体制。这实际就是要把过去单一政府或国家的高等教育，改变成为政府（国家）、高校和社会共同的高等教育，有了多主体治理的征候。《决定》同时指出，政府不仅要转变职能，要扩大高校办学自主权，而且要改变管理方式，善于综合利用行政、信息和评价手段管理教育。在谈到评价时，《决定》要求教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门对高等学校办学水平进行评估，对办得好的高校给予荣誉上或物质上的奖励，对办得不好的高校要加以整顿甚至停办。《决定》为后来建立、完善我国高等教育管理体制和评价制度奠定了良好基础。

开展高等学校办学水平和教育质量评价，一开始就被作为高等教育管理体制改革的一部分或是一种手段与机制，此后不断强化和改进。1993年中共中央国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步要求，重视和加强决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构，对高等教育方针政策、发展战略和规划等提出咨询建议，形成民主、科学的决策程序。2010年颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对社会力量参与高等教育管理和评价做出了框架性安排：重大政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见；要培育专业教育服务机构，完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度；积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用；鼓励专业机构和社会组织对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估，建立科学规范的评估制度，形成中国特色的评估模式。

上述政策，极大地促进了中国高等教育评价事业的发展。经过20世纪80年代中期以来30余年的探索，尤其是21世纪以来近20年的实践，我国基本上建立起了较为系统的高等教育治理体系和内外部质量保障评价体系。从评价层次和类型上看，包括了高职高专评价、本科教育评价、研究生教育评价、学科排名和专业认证；从评价主体看，涵盖了政府开展的问责性评价、高校开展的质量保证性自我评价、社会及其专业机构开展的监督性评价和排名；从评价方式上看，有周期性进校评价、高校公开质量报告、状态数据常态监测等。同时，我国建立了多层次、多类型、多主体、多形式的立体化评估网络。据不完全统计，我国目前有各种专业评价机构20余家，大学排名榜30多个。20世纪90年代中期以来，我国先后有2000多所（次）高职高专院校接受了人才培养水平或社会适应能力评估，1400多所（次）本科高校接受了三轮本科教学工作评估，1500多所（次）高校参加了四轮学科评估，2000多个本科专业接受了工程、医学、师范等专业认证。至于各种排名更是五花八门。所有这些，促进了政府和高校的开放意识、质量意识和多元治理意识，增强了社会参与高等教育管理的积极性并提高了其管理能力，显著改变了政府传统的、自上而下的单向度管理方式。政府在主导评价问责前提下，越来越相信社会、依靠社会对高等教育进行评价，进而加强宏观管理和间接管理。

三、高等教育评价面临深层困境

在看到我国高等教育评价发展成绩的同时，也必须正视其存在的突出问题。从治理的角度说，整体上，社会组织的参与及其所开展的评价等活动仍处于低层次或者初级阶段，还不成熟，依然依附于政府评价之下，没有根本改变计划经济体制下形成的政府高度集中统一管理的范式。社会参与管理和评价，无论是在范围和形式上，还是在内容和程度上均较为有限，自身也存在不少缺欠。

评价、评估和认证，是管理多主体、多方式的具体表现。然而，在评估评价结构体系中，政府仍然居于主导作用。一方面，评价政策、评价标准、评价制度由政府规定和控制，体现着政府的意愿，社会组织和专门机构缺少独立性、自主性。在各类评价、评估以及排名中，评估工作是最主要也是最重要的形式。是否开展评估、什么时候评估、评估什么、怎么开展评估、谁接受评估、评估指标与标准等评估工具如何制定、评估结果如何使用等，悉由政府规定和安排，评估机构和社会组织是基本没有独立自主权的。我国虽然建立起了若干国家级和省级评估机构，但严格说还不能算作独立的社会中介组织，它们都是依托政府行政部门的事业单位，执行着政府的决策和政令。实际上，政府既充当管理者又充当评价者，集双重角色于一身，虽然直接评价的是高校办学水平和教育质量，但其背后评价的却是政府的政策水平、管理能力及其管理业绩。所以，评估的公正性、客观性和公信力不可避免地受到当事人管理者立场的深刻影响。更直白地说，行政管理部门总是希望评估结果能够反映出自身管理的高水平和高质量。这一点，从教育部2003～2008年开展的首轮高校教学工作水平评估事例中得以集中反映。此期共评估高校589所，其中有423所高校获得“优秀”，优秀率竟高达72%。与此同时，2003～2008年期间评估优秀率明显呈现出逐年提高趋势。在政府管理政策的庇护之下，专门评估机构的专业性、独立性和客观性也难以尽情展现。所以，尽管在形式上治理体系和治理结构可能表现得很健全，但不同利益主体的利益却难以表达和保证。他们的需要和诉求难以满足，积极性就无法真正发挥，整体的治理水平和治理能力也就难以得到有效提升。另一方面，政府依靠评估评价虽然改变了以往直接管理方式，从原来的事前审批变为事中和事后评价，但是这种改变还多是时间上的后移，管理理念和管理方式并未发生实质性变化。我们看到，政府转变职能过程中，事前审批确实在减少，但事中和事后的评价却明显增多，许多前置性审批权力变相转为后置性的评价权力，出现了以评代管、高校疲于应对现象。评价种类越来越多、标准越来越细，评估周期越来越密，评估结果越来越与相关政策挂钩。评估，不是弱化而是强化了行政权力，不是增强而是弱化了高校自主办学权力。这对建立政府宏观管理、高校自主办学、社会参与评价的现代治理体系是不利的。

就社会评价看，也并非没有问题。在治理结构上，我国一直呈现大政府小社会、强政府弱社会的局面。一方面，社会组织发育不良，另一方面，社会组织自律意识、自治能力和自我发展能力差。故此，并不是把评价权利下放给社会组织就意味着高等教育评价从此走上健康有序之途。事实上，现有的诸多社会评价和排名，问题相当突出，高校反响相当强烈。社会评价组织鱼龙混杂，专业性规范性参差不齐。一些社会评价指标和排名榜标准过于强调研究、课题、成果发表、专利等级、名人效应等，存在“唯论文、唯文凭、唯奖项、唯帽子”等顽瘴痼疾；一些排行榜过于追求商业利益，无视教育规律，背离教育宗旨、教育方针甚至违背教育基本事实，评估导向存在严重偏失，弱化高校人才培养根本任务。高校被动围着排名榜转，破坏了正常的学术生态，影响高校持续健康发展。所以，不能简单认为政府部门扶持社会专业评价机构或者帮助评价组织发展并使其参与高等教育治理就万事大吉，对其评价行为和评价方式政府部门也要进行规范整顿。

就高校内部看，同样存在不同评价主体和治理主体问题。高校普遍建立了自我评价制度，尤其是学校行政、教师、学生、用人部门开展着各种不同形式的评价活动，如众所周知的教学督导、评估、检查、评议、质量报告发布等。但实事求是地说，目前校内的质量评价还依然是被动的，往往依附于政府或社会机构开展的外部评价，是其外部评价的前奏或者预备。换言之，校内评价是为了应对外部评价、认证和排名而开展的，常常是简单机械照搬外部评价、认证和排名的标准及办法。因此，高校内部自我评价的自主性、独立性、专业性、独特性和质量只是差强人意。许多高校内部自我评价的积极性、主动性不高，没有将自我评价看作是自我完善、自我提升的机会，而是被看成为负担。治理性评价活动中，教师和学生的自我维护教育和受教育权利的意识不强，存在评价敷衍应付现象。这集中表现在学生评价教师教学工作中，造成教师教学评价分数年年走高，与其教学实际水平和效果出入过大，评价结果无法真实反映教学实际，不能有效促进教学工作针对性改进。

当然，我们也要看到，由于评价主体的立场、观点和方法不同，在评价和治理中经常出现利益冲突。一方面，行政管理部门担心向社会或高校下放评价权力过多或过大而导致失控，特别是看不惯大学排名乱象，担心导致高校办学方向偏失，于是总是急于收权和管制，或者利用手中法定的行政管理优先权排斥社会评价和排名，不承认其效力，不与政策或高校的资源分配、劳动、人事等相关政策挂钩。另一方面，由于政府自身所掌握的市场信息有限，自上而下管理层级又过多，无法快速反应市场发展变化的信号，因此他们又希望借助社会力量进行多方面评价和排名，以为高校提供信息服务。同样，社会机构与组织一直在努力发展自身评价的独特性、专业性和独立性，但也千方百计地靠近政府，渴望得到政府的许诺、认可与支持，从政府那里获得政策和资源，增强自身权威性和公信力，从而最终出现“似政府评价”，使评价模式单一化。这种情况在高校内部也不同程度地存在。由此可见，我们的政府、社会和高校治理三方的边界意识不强，归根到底是行政力量过大，评估主体单一。

四、着眼于提升治理能力的评价体系优化

改革开放以来，经过几十年的实践探索，我国基本上建立了高校内部自我评价、政府和社会外部评价等多主体多形式的高等教育质量评价制度，在提高高等教育质量、调动各方面共同参与国家治理中发挥了十分重要而积极的作用。新的时代，需要继续坚持并不断改进和完善评价制度，建立起具有中国特色和世界水平的高等教育质量评价和保障体系，为实现高等教育内涵式发展、建设高等教育强国作出更大贡献。

推进评价制度和质量保障体系改革，其基本目标就是促进管办评分离。这是建立现代高等教育治理体系和提升治理能力的重要途径。管办评分离的前提，是政府实现放管服，即真正转变职能，向高校和社会放权，同时加强宏观管理和服务。就评价而言，政府需要对高等教育加强宏观管理和指导，这是我国高等教育社会主义性质决定的。习近平总书记在全国教育大会上指出，办好中国教育必须坚持中国共产党领导，必须坚持社会主义制度，必须扎根中国大地体现中国特色，必须坚持立德树人根本任务，必须培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。中国共产党作为执政党，其高等教育的方针、目的、宗旨必须经由政府管理来实现和保障。所以，政府加强宏观管理，首先是思想政治方向领导和组织领导，在此前提下，应发挥多方面的积极主动性和创造性。政府加强宏观管理，除政治领导外，还要建立国家最低质量标准，包括高校设置标准、人才培养标准、专业设置标准、课程标准、条件标准等，将基本政治要求、意识形态要求有机纳入具体标准和规范中，以此作为高校科学办学和社会组织合理开展评价活动的基本依据。

政府要加强对高等教育质量进行问责，开展相关的评价评估工作，同时要逐渐把具体工作委托或者以购买服务方式交付第三方评价机构来组织，以保证评价的客观性、公正性、专业性和权威性。政府还可以更从容地从具体评价事务中抽身，加强宏观政策研究，通过法律法规、经济、信息等手段，调控评价市场走向，对不同的评价组织者进行元评价，建立评价组织的进退机制，保证评价市场的规范、合理与有序。

在政府有目的、有重点、有针对性地培育和扶持评价中介机构过程中，社会中介组织也要加强自身专业发展和能力建设，尤其是要根据活动性质、评价市场需要科学合理定位，加强评价机构组织建设、标准建设、人员素质建设，不断提高评价水平和服务能力，提高评价信誉，增强评价市场竞争力和综合实力；要建立评价机构行业自律机制，自觉接受政府评价检查和有效指导，开展行业自我检查、监督和评议，自觉维护评价评估客观公允，对于质量好和声誉高的社会组织机构予以表彰奖励，对于质量和声誉差的机构进行警示甚至取消评价资质。

管办评分离本身并不是最终目的，按照新公共管理理论、新治理理论以及第四代评价理论，分离之后更要合作。多元评价和多元治理，归根到底在于平等对话，从而发挥各自优势与协同力量，促进高等教育质量与效益提升。也就是说，我们需要管办评分离，需要明确各自的权利边界，明确各自的责权利，但绝不是因此划地为牢，井水不犯河水，各管一方各行其是，而是建立更加紧密和更加有效的合作对话机制，不仅在评价工作上取长补短，发挥合力，而且确保各方公平地表达自身利益，彼此尊重各自利益，实现自身利益最大化，实现高等教育整体效益最大化。这才是办人民满意的高等教育题中应有之义。

在具体方式方法上，政府发布的评价制度法规、建立的评价体系（包括组织结构体系、评价管理制度体系和评价标准体系）均需向社会公开。评价政策和决策出台前，需要向社会广泛征求意见，看其是否表达了高校和社会民意，是否科学合理，是否符合高等学校办学规律、教育教学规律和人才成长规律，是否反映高校学术发展规律和知识生产规律，是否能够正确发挥评价评估指挥棒和方向盘的作用。我国高校数量众多，各高校目标定位、基础条件、历史传统、服务面向等各不相同，学生、家长、公众、高校以及社会用人部门需求不一。这种条件下，评估评价如何针对和考虑方方面面实际需要，进而引导高校科学办学、分类发展、特色发展和高质量发展，在各自基础与水平上办出一流，是必须认真回答和解决的重大课题。应该看到，长期以来存在的过于强调单一学术标准，以论文数量、课题数量、经费数量、帽子数量、影响因子等等数字化管理和评价制度，已经严重影响和制约了高校健康发展，严重破坏了高校的学术生态环境，造成了高校办学千篇一律、千校一面、同质同构，高校人才培养工作被严重忽视，教育教学质量严重降低。这种畸形的评价观和评价模式不仅危害高等教育，也不利于国家治理体系和治理能力现代化。在某种意义上说，单一的量化评价观和评价模式是管理简单化和机械化的表现，是管理专业化程度低甚至是无能化的集中表现。

要加强和提高数据治理能力。政府、高校和社会中介组织机构应依法建立有关高等教育数据和信息调查制度，有效收集有关方面信息，并加以梳理、归类、统计和分析。要建立质量数据发布制度，促进信息数据开放，让社会知情、监督、参与、共享、建言、献策，协同促进高等教育健康发展。同时，政府部门要合理使用数据，以此掌握不同地区和高等学校发展情况，从而制定有效政策，调配资源和建立机制。社会组织和专门机构要依法从事评价评估活动，定期向政府、高校、公众和媒体报告评价标准、评价过程、评价行为和评价结果，自觉接受政府和社会公众以及媒体的监督和问责。

高校内部要建立规范常态的质量评价机制和保证体系。高校是办学质量的直接责任主体、实施主体和检验主体，建立健全内部质量保证体系是切实提升高校办学水平、管理能力和教育教学质量的有效手段。高校要牢固确立办学以教师为主体、教学以学生为主体的现代教育理念，将学生中心、产出导向与持续改进的质量评价机制贯穿于教育教学、人才培养和组织管理全过程全方面，充分吸收学生、毕业生、用人部门以及社会组织参与教育教学、科研和服务等活动的评价，发挥校内外学者、学术同行作用，广泛建立以高校及其院系为核心的校本评价机制与评价模式。尤其是要维护、提高和强化学生质量权利意识及参与意识，调动学生评价教育教学与管理的积极性和主动性，切实改进传统落后的学生评价方法和评价手段，借鉴国际先进的评价理念、评价模式和评价经验，研制和开发科学合理的评价工具，提升学生评价的真实性、可靠性和实效性。要以人才培养为中心，平衡好教学工作与研究工作的关系，克服以往评价工作中片面强调科研成果、科研产出、科研数量而忽视研究质量、忽视教学质量的功利主义倾向。要细化教学工作标准和评价标准，变教学质量软评价为硬评价，以人才培养和教学质量为根基，调整人事和劳动分配制度，调整奖励和激励制度，合理使用评价结果，建立质量持续提升机制，营造良好的学术生态，打造卓越的质量文化。

【刘振天：厦门大学教育发展研究中心教授，博士生导师      原文刊载于《大学教育科学》 2020年第1期 第37-42页】